La relación entre desarrollo económico y desarrollo urbano es muy estrecha. Las industrias atraen hacia las urbes a la población rural en busca de oportunidades, pero muchas ciudades no están preparadas para acoger a tantas personas. Este crecimiento acelerado implica, en muchos casos, la conformación de asentamientos informales con acceso limitado a servicios públicos y derechos de propiedad precarios.
por Cristina G. Pedraz
América Latina es la segunda región más urbanizada del mundo, tras América del Norte, y la que ha experimentado un crecimiento urbano mayor en las últimas décadas. Cerca de 900 millones de personas, aproximadamente el 10 por ciento de la población mundial, vive en asentamientos irregulares, un porcentaje que en América Latina casi se triplica. Desde 1990, la creación de asentamientos informales se ha intensificado de manera notable en las ciudades de la región -pasando del 16 al 36 por ciento-, mientras que es prácticamente inexistente en América del Norte y muy baja en Europa -cercana al 5 por ciento-.
Estos son algunos de los datos recogidos en el informe ‘RED 2017. Crecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina’ presentado recientemente por el Banco de Desarrollo de América Latina, en el que se exponen los mayores retos a los que se enfrentan las ciudades de la región. Y el de los asentamientos informales es, sin duda, uno de los mayores.
Pero, ¿qué es un asentamiento informal? ¿qué diferencias presenta respecto a los asentamientos regularizados? Tal y como especifica el documento, cuando el crecimiento urbano se produce a través de la ocupación ilegal de suelo público o privado -por parte no solo de familias, también de empresas-, el Estado pierde capacidad para asignar suelo a distintas necesidades urbanas-como calles o parques- y se complica la provisión de servicios básicos -como agua, alcantarillado, energía, etc.-.
Paralelamente, para las familias que habitan en estos barrios es difícil invertir en mejoras para su vivienda, ya que la tenencia irregular del suelo y la falta de servicios obstaculizan estos proyectos. Sin embargo, pese a la menor la calidad de vida en estos asentamientos, en muchos casos constituye la única alternativa de vivienda para familias de bajos ingresos.
Existe una larga tradición de investigación sobre asentamientos informales en América Latina, desde que empezara a observarse en los años 50 una vertiginosa urbanización. Diversos equipos de investigación trabajan en torno a los asentamientos irregulares a lo largo y ancho de la región.
Una de las investigadoras de referencia es Melanie Lombard, de la Universidad de Sheffield (Reino Unido), quien ha analizado la informalidad en la teoría y en la práctica. “Existe una necesidad de entender los asentamientos informales desde la perspectiva de los vecinos que los construyen y habitan.
Creo que la concepción que están construyendo los vecinos del lugar es tan importante como otros aspectos, por ejemplo, físicos y económicos, para su futuro éxito e integración en la ciudad”, subraya. Sus estudios también se han centrado en los conflictos a micro-escala que surgen en el contexto de la urbanización, especialmente en las zonas peri-urbanas donde es más probable que modos formales e informales del crecimiento urbano entren en contacto.
Para Lombard, falta mucho por conocer sobre los asentamientos informales, tanto en las Américas como en otras regiones. “La diversidad de experiencias entre países distintos sugiere que hay una falta de consistencia en nuestro conocimiento al nivel regional. Las tendencias que anteriormente caracterizaron estos lugares están cambiando bajo las condiciones del neoliberalismo, y la desigualdad en aumento y la fragmentación urbana han contribuido a una situación en que los asentamientos informales ya no se consideran como un paso hacia la ciudad formal, sino que representan un ambiente aislado y desconectado del resto de la ciudad, sin remedio”, sugiere.
El informe ‘RED 2017’ trata de contribuir a entender el fenómeno desde una perspectiva regional. Para ello, reporta estimaciones de la extensión de las ciudades a partir de imágenes satelitales de luz nocturna junto con los resultados de la encuesta CAF 2016, que trabaja una muestra representativa de hogares ubicados en asentamientos informales en cuatro ciudades de la región: Bogotá, Buenos Aires, Caracas y Fortaleza. Entre otros resultados, obtiene que, en general, los hogares de los asentamientos informales tienen más miembros, habitan espacios significativamente más pequeños y tienen dificultades de acceso a servicios básicos como agua corriente y alcantarillado.
Echando la vista atrás, hace años los asentamientos informales dejaron de ser un problema para volverse una solución. Así lo explica Víctor Delgadillo, profesor investigador de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México, otro de los principales investigadores en la materia. “Autores como Gustavo Riofrío y John Turner nos enseñaron que no hay que inhibir, prohibir y considerar estos asentamientos como anómalos, pues el gobierno no tiene ni capacidad ni recursos para facilitar y promover asentamientos ‘formales’, y a la larga se producen viviendas mucho más amplias y flexibles que los departamentos ‘formales’ que entrega el gobierno”, subraya.
Además, añade, la vivienda de origen informal permite su expansión horizontal y vertical y da cobijo a los hijos, en cambio, en un piso “formal” la única vía es el hacinamiento. “No idealizo la vivienda de origen informal, pero hay que apoyarla con asesoría técnica calificada y micro financiamientos”, incide.
En la misma línea se manifiesta Lombard, quien recuerda que autores como Turner o Mangin confrontaron conjeturas como “la cultura de pobreza”, presentando estos lugares “no como los típicos tugurios llenos de problemas sociales, sino como sitios de movilidad social con comunidades motivadas por sus aspiraciones educacionales para sus hijos”.
La investigadora norteamericana Janice Perlman, estudiosa del fenómeno en Brasil, formuló en los 70 “el mito de la marginalidad”, sugiriendo que “mientras estas comunidades fueron marginalizadas por el resto de la ciudad, no fueron marginales, sino fundamentales en la vida urbana, en su rol como fuente de trabajadores manuales y domésticos”, recuerda Di Virgilio.
Casi medio siglo después, el problema, y a la vez la solución que suponen los asentamientos informales, lejos de remediarse, se ha expandido. ¿Cómo se puede mejorar la calidad de vida de estas familias? ¿cómo se puede llegar a regularizar su situación?
Además de ayudar a conocer el fenómeno en profundidad, la investigación sobre los asentamientos informales es fundamental para que los decisores políticos obtengan información precisa con la que elaborar sus programas y acciones. Desde los años 80, se han puesto en marcha en América Latina dos tipos fundamentales de políticas para ayudar a las familias que habitan asentamientos irregulares. “Una es el mejoramiento de la vivienda a través de micro-créditos y subsidios con asesoría técnica, para que los hogares mejoren o amplíen su vivienda. Algunos con ese crédito impermeabilizan, otros introducen otro baño, otros un segundo piso , etc.”, detalla Delgadillo.
La otra, originaria de Brasil, es el mejoramiento de los barrios. “Se trata de arquitectura diseñada por arquitectos de mucho prestigio. Los pobres no necesitan arquitectura pobre. El caso más progresista o más atrevido es el de los equipamientos culturales y educativos de gran calidad en Bogotá, también están los telecables y las escaleras de Medellín que llevan al Metro”, ejemplifica.
Tanto Delgadillo como Mercedes Di Virgilio, de la Universidad de Buenos Aires e investigadora del CONICET argentino, coinciden en que este programa de mejoramiento de los barrios es la política más exitosa que se ha implementado para paliar el problema de los asentamientos informales.
“Valoro mucho algunas experiencias de los programas de mejoramiento de barrios, en donde la población se ha apropiado de esa herramienta y del presupuesto público, para mejorar sus barrios. Las obras comunitarias se mantienen relativamente bien y se usan intensamente por diversos grupos de población. Los grandes desafíos son cómo multiplicar esas obras puntuales en un mayor número de barrios necesitados y como inscribir esas acciones de ‘acupuntura urbana’ en un proyecto de futuro del barrio, del futuro de la ciudad”, subraya el Dr. Delgadillo.
Di Virgilio apunta que existe una larga tradición en la implementación de este tipo de iniciativas y con muy buenos resultados. “El aspecto más débil de estas intervenciones es que siempre ocurren ex post, es decir, cuando las tomas ya han ocurrido y las poblaciones ya han avanzado por sí solas en la tarea más difícil que es la producción misma de la ciudad. Las políticas, de este modo, son siempre remediales, no por activas”, advierte.
Para Di Virgilio, la situación de los asentamientos informales sigue siendo acuciante. “La dinámica de las tomas no se ha detenido, ha cambiado pero no se ha detenido. La dinámica de autoproducción de la ciudad continúa vigente. No se trata ya de grandes tomas masivas y organizadas, sino de procesos más acotados, por goteo e intersticiales”, apostilla.
Estos procesos se alimentan de las necesidades de vivienda que tiene la población. En el Área Metropolitana de Buenos Aires, según datos del Programa de Investigación sobre la Sociedad Argentina Contemporánea (PISAC), aproximadamente un 40 por ciento de las familias requiere la construcción de viviendas nuevas, ampliación o mejoras. “Las presiones que reciben estos barrios como consecuencia de los requerimientos de vivienda que tienen amplios sectores de la sociedad, sumados a las dinámicas propias de las poblaciones que los habitan, son cuestiones que complejizan permanentemente los procesos de regularización”, afirma.
Delgadillo se pregunta si regularizar de un plumazo todos los asentamientos informales acabaría con los asentamientos irregulares. No obstante, esto podría reafirmar que urbanizar un suelo no urbanizable no sólo es tolerado, sino a la larga regularizado. “No tengo respuesta. Los asentamientos humanos irregulares son muy diversos, generalmente son de pobres, pero los ricos también urbanizan ilegalmente el territorio. Y la diversidad requiere tres o cuatro principios de atención universal, pero muy diversas estrategias de acción para su mejoramiento, control y en su caso reubicación. Es todo un reto”, afirma.
Cristina G. Pedraz